中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革終于拉開帷幕。作為財(cái)稅體制改革三大內(nèi)容之一，這個計(jì)劃在2020年之前完成的任務(wù)，在2016年下半年啟動。

派薩普液壓扳手整理8月24日，《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號）（下稱“49號文”）出臺，國務(wù)院以財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任為切口推動事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，因?yàn)榇隧?xiàng)改革涉及太多行政管理體制和政治體制的內(nèi)容，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人曾說，“短期內(nèi)全面推進(jìn)事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的條件尚不成熟。”

實(shí)施多年的中央和地方財(cái)政關(guān)系積累了不少問題，地方政府反映最集中的是缺乏自主權(quán)。這源于地方政府拿著大致55％的財(cái)政總收入，但承擔(dān)著85％的財(cái)政總支出，差額部分由中央轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)充，但是轉(zhuǎn)移支付并沒有明確的法律約束，在列支和使用等方面存在較大彈性，也因此導(dǎo)致了地方政府到中央部委“跑部錢進(jìn)”、“跑冒滴漏”等效率損失問題。

對此應(yīng)當(dāng)采取何種解決方案，最顯著的分歧是，應(yīng)該上收事權(quán)還是下放財(cái)權(quán)。同時，事權(quán)劃分的決定應(yīng)該由國務(wù)院還是各級人大作出，也有爭議。

雖然爭議不斷、難度不小，但要在未來五年完成財(cái)稅體制改革三大目標(biāo)——改進(jìn)預(yù)算管理制度、深化稅收制度改革、調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系，有關(guān)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，不啟動不行。

業(yè)界共識是，國務(wù)院新發(fā)布的“49號文”開啟了央地事權(quán)劃分改革，透露了改革思路和方向，即財(cái)政事權(quán)劃分由中央決定，適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)，以法律法規(guī)將劃分規(guī)范確定等。但多位專家亦向《財(cái)經(jīng)》記者表示，這僅僅是一個方向性、框架性的指導(dǎo)意見，更值得關(guān)注的是，后續(xù)具體實(shí)施方案以及由此帶來的央地關(guān)系變化。

央地矛盾根源

財(cái)政研究專家多年來的調(diào)研結(jié)論是，當(dāng)前央地財(cái)政關(guān)系最為突出的問題，在于收入劃分和事權(quán)支出責(zé)任劃分不匹配。中央和地方的收入劃分比例大約是45∶55，但是支出劃分比例卻是15∶85（2015年）。中央政府將其中差額，通過轉(zhuǎn)移支付給地方政府。

這樣的錯配導(dǎo)致了諸多問題。支出責(zé)任重心偏低，有一些事權(quán)地方政府沒有能力承擔(dān)，卻因“上下一般粗”的行政體制層層下沉，最終壓在地方政府身上。大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付也飽受詬病，層層申報(bào)、層層批準(zhǔn)、事事監(jiān)管的體制，讓地方政府無法自主安排轉(zhuǎn)移支付資金，還容易帶來“跑部錢進(jìn)”、“跑冒滴漏”等問題。

“1994年分稅制改革以來，很多地方稅變成共享稅，真正屬于地方的稅種和收入逐漸減少，地方的事權(quán)和支出責(zé)任卻在逐步增加?，F(xiàn)在通過地方稅來保障地方事業(yè)的發(fā)展支出是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政研究院執(zhí)行院長劉小川直言。據(jù)悉，1978年至2015年，地方的財(cái)政收入占比從85％下降至55％，財(cái)政支出占比則從53％上升至85％。

中央和地方財(cái)政支出比重的剪刀差呈逐年加大的趨勢。1994年之前，中央支出占比30％左右，地方支出占比70％左右。而2015年中央支出占比降至15％，地方支出占比上升至85％。

結(jié)果就是，支出責(zé)任過多地壓在了地方政府身上。來自財(cái)政部《全國財(cái)政決算表》的數(shù)據(jù)顯示，2012年，地方政府在污染防治方面的支出分擔(dān)比例高達(dá)62％。在國防方面地方政府承擔(dān)比例雖然只有2.78％，但是在與之相關(guān)的在鄉(xiāng)復(fù)員、退伍軍人生活補(bǔ)助、義務(wù)兵優(yōu)待方面承擔(dān)了近100％的支出分擔(dān)比例。在國土資源氣象等事務(wù)，地方承擔(dān)了71％的比例。在養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助方面，地方承擔(dān)了97％的支出比重。

以廣西為例，廣西欽州市財(cái)政局曾撰文指出，2014年廣西欽州市本級的預(yù)備役、海警、武警、海防等支出約6500萬元，縣區(qū)的國防和武裝警察支出也達(dá)3313萬元。2010年－2014年欽州市投入到海域海洋管理方面約1.1億元。養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，2008年－2013年，欽州基金收支結(jié)余從0.96億元減少到了-1.11億元。

作為對比，2014年欽州市公共財(cái)政預(yù)算收入僅為33億元，這種動輒上億元的支出，尤其是應(yīng)該由中央承擔(dān)的支出，比如國防、海域、養(yǎng)老保險(xiǎn)、直屬機(jī)關(guān)等，讓基層政府承擔(dān)了過重的支出責(zé)任。

收入劃分和事權(quán)支出責(zé)任劃分錯配，支出責(zé)任重心過低，帶來很多問題。首先是地方承擔(dān)著與能力不匹配的事權(quán)。中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希對《財(cái)經(jīng)》記者直言，隨著政府級次的下降，政府能力也是下降的。當(dāng)事權(quán)因?yàn)?ldquo;上下一般粗”的行政體制，被一層一層下移時，低層級政府的能力與事權(quán)所需的能力是不匹配的，導(dǎo)致了治理失靈。

轉(zhuǎn)移支付也使地方苦不堪言。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君直言，轉(zhuǎn)移支付不是地方政府自主收入來源，中央對地方干預(yù)太多、太細(xì)，需要地方政府層層申報(bào)、層層審批，中央政府還對轉(zhuǎn)移支付做過細(xì)、過密的規(guī)定，讓地方政府無法按照自己的意愿使用轉(zhuǎn)移支付資金。也容易出現(xiàn)“跑部錢進(jìn)”和“跑冒滴漏”等效率損失。

現(xiàn)行政策導(dǎo)向是加強(qiáng)一般轉(zhuǎn)移支付，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，要逐步將一般轉(zhuǎn)移支付占比提高到60％以上。但是上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授蔣洪提醒記者，中央影響地方?jīng)Q策的途徑和方式有很多，比如通過各種辦法考核資金的落實(shí)等，雖然名義上是一般轉(zhuǎn)移支付，但可能還是受到方方面面的影響，所以名稱的改變并不一定帶來實(shí)質(zhì)性變化。

欽州市財(cái)政局就曾建議，要讓一般性轉(zhuǎn)移支付真正成為地方政府可統(tǒng)籌安排自主支配的財(cái)力性收入。他們建議將一般性轉(zhuǎn)移支付中具有專項(xiàng)性質(zhì)的補(bǔ)助，如義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付、政法轉(zhuǎn)移支付、城鄉(xiāng)低保、新農(nóng)合、“一事一議”等調(diào)整出一般轉(zhuǎn)移支付。

結(jié)構(gòu)錯配的根源，一方面是1994年分稅制改革不徹底；另一方面也是“上下一般粗”的行政體制，以及事權(quán)劃分由中央決定的制度安排。

1994年的分稅制改革，主要在收入劃分方面做出了調(diào)整，卻沒有在支出劃分方面做出細(xì)致的安排，只是一些描述性的表述。1994年之后，很多最初定為地方稅的稅種逐漸成為了共享稅，比如個人所得稅、地方企業(yè)和外資企業(yè)所得稅，另外營改增也使地方喪失主體稅種營業(yè)稅等，真正意義上的地方獨(dú)立的稅種越來越少了。

與此同時，事權(quán)沒有做明確劃分，事權(quán)劃分由中央決定，中央和地方的部門基本都是上下對口，在此背景下，各級政府傾向于把本級事權(quán)層層下放，政府間事權(quán)界限逐漸模糊。

解決思路爭議

解決收入劃分和支出劃分錯配問題，根本在于究竟是上收事權(quán)還是下放財(cái)權(quán)。同時，有關(guān)事權(quán)劃分的決定權(quán)應(yīng)該在國務(wù)院還是各級人大，也有不少討論。“49號文”強(qiáng)調(diào)了財(cái)政事權(quán)由國務(wù)院決定，還要適當(dāng)加強(qiáng)中央財(cái)政事權(quán)。對此業(yè)內(nèi)專家見仁見智。

財(cái)政部部長樓繼偉曾在其《中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考》一書中提出，中央和地方收入分享不僅僅根據(jù)中央和地方所負(fù)擔(dān)職能的多少，更取決于收入的稅收屬性。比如關(guān)稅涉及海關(guān)、主權(quán)，應(yīng)該是中央稅；財(cái)產(chǎn)稅不太影響其他地區(qū)，可以是地方稅等等。他認(rèn)為大量稅基涉及要素自由流動，能夠劃給地方的稅種不多。

從國際比較來看，當(dāng)前中央政府財(cái)力集中度并不高?？v觀各國，中央政府往往集中了50％以上的稅收收入。如澳大利亞、英國在2009年中央政府稅收占全部稅收的比重高達(dá)80％以上，中國中央財(cái)政收入比重占比45％并不算高。

由此，樓繼偉主張適當(dāng)上收事權(quán)，認(rèn)為中國的政府在事權(quán)方面過于分權(quán)，對于有外部性的財(cái)政責(zé)任應(yīng)該由中央來管，比如跨地區(qū)污染治理、食品藥品安全、跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)糾紛司法管轄、社會保障等。地方相應(yīng)支出減少之后，可將地方的機(jī)構(gòu)和人員一部分上劃到中央，中央公務(wù)員的人數(shù)要增加，相應(yīng)減少對地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，減少對地方的干預(yù)。他還認(rèn)為單一制國家普遍由中央政府通過立法來確定中央和地方政府的權(quán)力和職責(zé)，強(qiáng)調(diào)中央政府在政府間財(cái)政關(guān)系中的主導(dǎo)權(quán)。

“49號文”基本上和樓繼偉的思路一致，強(qiáng)調(diào)了財(cái)政事權(quán)由中央決定。同時還提到了要適度加強(qiáng)中央財(cái)政事權(quán)，加強(qiáng)中央在保障國家安全、維護(hù)全國統(tǒng)一市場、體現(xiàn)社會公平正義、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的財(cái)政事權(quán)，比如國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等。此外，還要保障地方履行事權(quán)，減少并規(guī)范共同事權(quán)。

以蔣洪為代表的部分學(xué)者，對此持不同觀點(diǎn)。他認(rèn)為由中央決定事權(quán)劃分，正是現(xiàn)如今錯位扭曲的收入和支出劃分體制的根源。這種體制下，中央容易將自身的事權(quán)層層下放，也容易對地方的事權(quán)做過多的干預(yù)，這才導(dǎo)致了中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任界限不清。

蔣洪主張，地方和中央事權(quán)由各地人大共同商議，必須由地方政府承擔(dān)的事權(quán)由地方政府承擔(dān)，超過地方政府界限和能力范圍的事權(quán)，在共同商議之后讓中央政府來承擔(dān)，同時從地方政府的收入中拿出一部分交給中央政府。他直言，地方政府沒有動力去承擔(dān)超過地方能力的事權(quán)，從下而上的決策體制會使得中央和地方的事權(quán)界限更加清晰，也更加穩(wěn)定。

他認(rèn)為“49號文”沒有改變原本的中央決定事權(quán)劃分的體制，上級政府本能地會把財(cái)力集中在本級政府手中，去支配下級政府。在這個體制下，無論中央怎么劃分事權(quán)，中央和地方的事權(quán)界限都會自然被突破。

王雍君則認(rèn)為，事權(quán)理應(yīng)做調(diào)整，但不應(yīng)該是事權(quán)上收，而是對事權(quán)做一個清晰的界定，界定政府和市場的界限，以及中央和地方政府的職責(zé)，還要更加細(xì)致地界定決策權(quán)、管理權(quán)、融資權(quán)、監(jiān)督權(quán)分別由誰負(fù)責(zé)。更關(guān)鍵的是，在界定清楚的基礎(chǔ)上，要調(diào)整財(cái)權(quán)和實(shí)現(xiàn)最低限度的轉(zhuǎn)移支付制度。

中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇表示，“49號文”將各方利益都兼顧到了，能出臺實(shí)屬不易。中央權(quán)威通過財(cái)政事權(quán)由中央決定來體現(xiàn)，地方積極性通過激勵地方主動作為來體現(xiàn)；財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分所一直呼吁的穩(wěn)定性和確定性，通過法律法規(guī)來體現(xiàn)，靈活性則通過動態(tài)調(diào)整機(jī)制來體現(xiàn)。

據(jù)悉，“49號文”雖然強(qiáng)調(diào)了財(cái)政事權(quán)由中央決定，但也同時提及“最大限度減少中央對微觀事務(wù)的直接管理，調(diào)動和保護(hù)地方干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性”。“49號文”還提出，要將中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本規(guī)范以法律和行政法規(guī)的形式規(guī)定，同時要建立財(cái)政事權(quán)劃分動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

穆迪高級副總裁諸蜀寧對此項(xiàng)改革表示樂觀。他直言，如果這項(xiàng)改革落到實(shí)處，對地方政府的作用是積極的。比如2015年地方政府用于教育和社會保障的支出占地方一般公共預(yù)算支出的30％，如果這部分支出減少，地方政府將會有更多的財(cái)力用于其他用途；此外，還可以幫助地方削減赤字，降低其面臨的財(cái)政壓力。

事權(quán)劃分改革起航

爭議并未停歇，作為新一輪財(cái)稅改革體制的三大任務(wù)之一，事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革要想在2020年之前完成，面臨的困難仍然不小。

多位專家表示，“49號文”雖然只是指導(dǎo)意見，但是也對財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分按照項(xiàng)目類型和按照要素做了一些表述，為下一步具體的實(shí)施方案提供了思路，還提出了時間表。

“49號文”提出了中央和地方財(cái)政事權(quán)按照項(xiàng)目劃分的原則，即保障國家安全、維護(hù)全國統(tǒng)一市場、體現(xiàn)社會公平正義、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的事權(quán)屬中央事權(quán)；直接面向基層、量大面廣、與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)、由地方提供更方便有效的基本公共服務(wù)屬地方事權(quán)。

劉尚希提出，按項(xiàng)目類型劃分事權(quán)之外，應(yīng)該立足國情，更多地用按要素劃分方式來理解當(dāng)前我國財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分格局。他認(rèn)為，財(cái)政事權(quán)有四個要素，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、支出權(quán)、監(jiān)督權(quán)。當(dāng)前財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分格局出現(xiàn)的問題，在于執(zhí)行權(quán)過度下移，決策權(quán)過度上收，所以應(yīng)該適當(dāng)上收執(zhí)行權(quán)，適當(dāng)下放決策權(quán)，還要劃分清楚共同財(cái)政事權(quán)當(dāng)中的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、支出權(quán)和監(jiān)督權(quán)分別由哪級政府承擔(dān)。

體現(xiàn)在“49號文”中，則是“適宜由中央承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)執(zhí)行權(quán)要上劃，加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)執(zhí)行能力；適宜由地方承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)決策權(quán)要下放，減少中央部門代地方?jīng)Q策事項(xiàng)。要明確共同財(cái)政事權(quán)中央與地方各自承擔(dān)的職責(zé)，將財(cái)政事權(quán)履行涉及的戰(zhàn)略規(guī)劃、政策決定、執(zhí)行實(shí)施、監(jiān)督評價(jià)等各環(huán)節(jié)在中央與地方間作出合理安排，做到財(cái)政事權(quán)履行權(quán)責(zé)明確和全過程覆蓋”。

“49號文”還做出了時間表的安排。2016年，有關(guān)部門要研究制定相關(guān)領(lǐng)域具體實(shí)施方案。選取國防、國家安全、外交、公共安全等領(lǐng)域率先啟動改革。2017年－2018年，爭取在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。2019年－2020年，基本完成主要領(lǐng)域改革，形成中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。

財(cái)政專家們對下一步具體方案出臺頗為關(guān)注。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所金融研究中心主任趙全厚透露，財(cái)政部自2013年起就一直和中央各個部委分項(xiàng)目研究哪些事權(quán)要上移，哪些事權(quán)要下放，正在研究任務(wù)清單。據(jù)他了解，目前應(yīng)該已經(jīng)形成了一個可供討論的技術(shù)性方案。

中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心財(cái)稅改革課題組曾提出一套思路和方案。課題組將事權(quán)分為“國家安全、民生保障、公共服務(wù)、運(yùn)轉(zhuǎn)有序、國有資產(chǎn)”5大類，內(nèi)含15小類。各級政府明確擁有大部分獨(dú)立事權(quán)，減少共同事權(quán)，輔之以少量上級委托性事權(quán)和引導(dǎo)性事權(quán)，中央政府為基本公共服務(wù)進(jìn)行“兜底”。

以教育為例。中央政府獨(dú)立承擔(dān)國家級重點(diǎn)高等教育，省級政府獨(dú)立承擔(dān)省級高等和專業(yè)中等教育，市縣政府獨(dú)立承擔(dān)幼兒園教育、成人教育等。這屬于各級政府獨(dú)立承擔(dān)的事權(quán)。

中央政府對基礎(chǔ)教育進(jìn)行兜底，提供基礎(chǔ)教育的基本下限標(biāo)準(zhǔn)。省級政府在這個標(biāo)準(zhǔn)之上，根據(jù)本省財(cái)力，適當(dāng)增加基礎(chǔ)教育的標(biāo)準(zhǔn)。市縣政府，在國家下限標(biāo)準(zhǔn)之上，根據(jù)市縣財(cái)力，適當(dāng)增加基礎(chǔ)教育的標(biāo)準(zhǔn)。

趙全厚認(rèn)為，“兜底”的思路沒問題，有兩種具體的操作方案。一種是制定指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，地方政府達(dá)不到這種標(biāo)準(zhǔn)的，通過中央政府的均等化財(cái)力轉(zhuǎn)移來兜底和補(bǔ)足，已經(jīng)超過這個標(biāo)準(zhǔn)的省市，就不需要中央政府來兜底。另一種是像美國的方案，聯(lián)邦政府對所有州的義務(wù)教育做最低標(biāo)準(zhǔn)的支出，各個地方再在此基礎(chǔ)上增減。

趙全厚直言，現(xiàn)在恐怕只能按第一種思路做，其執(zhí)行的關(guān)鍵在于要有硬性的最低指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，如果某個地方政府只能承擔(dān)60％的義務(wù)教育最低指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的支出，中央政府就要承擔(dān)40％，這是硬性支出。財(cái)政部的不同司局，如專門關(guān)注教育領(lǐng)域的教科文司，應(yīng)該正在進(jìn)一步細(xì)化教育領(lǐng)域的事權(quán)，落實(shí)到具體的支出科目的層次。雖然他參與的中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心課題組提出了一個大的改革方向，但是涉及到具體環(huán)節(jié)，有一個算賬的過程，比較復(fù)雜，只能由具體業(yè)務(wù)司局來做，而且他們已經(jīng)在做了。

兜底方案難在財(cái)力的測算，以及最低指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的制定。中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張德勇舉例稱，比如中央承擔(dān)義務(wù)教育的兜底責(zé)任，要制定一個最低的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)是全國統(tǒng)一的，但是為了達(dá)到這個標(biāo)準(zhǔn)，在北京和在西藏所需要的資金投入是不一樣的。所以制定什么樣的標(biāo)準(zhǔn)最為合適，讓中央有財(cái)力承擔(dān)，也可以鼓勵中央和地方兩個積極性，這在操作層面是不太容易的事情。

具體的實(shí)施方案出臺之后，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)等各個領(lǐng)域的央地財(cái)政關(guān)系將會出現(xiàn)新一輪的調(diào)整，屆時影響到的恐怕不只是政府間財(cái)政關(guān)系，政府間的行政體制、各級政府職能的變化或許是不可避免的，這也留待公眾對其進(jìn)行下一步的觀察。

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